拉萨市国土空间总体规划（2021-2035年）新闻发布会

2025年4月2日，市政府新闻办召开拉萨市国土空间总体规划（2021-2035年）新闻发布会，发布会由市委宣传部副部长赵有鹏主持。邀请到市政府副市长洛色同志，西藏自治区自然资源厅空间规划处处长胡万宝同志，拉萨市自然资源局局长贾志杰同志，拉萨市自然资源局副局长赵旭阳同志，为大家介绍拉萨市国土空间总体规划（2021-2035年）有关情况，并回答记者提问。

赵有鹏：各位媒体记者朋友们好：

感谢各位记者朋友参加由市政府新闻办召开的拉萨市国土空间总体规划（2021-2035年）新闻发布会，我是今天新闻发布会的主持人赵有鹏。参加此次新闻发布会的媒体有：中央及自治区主要媒体和拉萨市融媒体中心的记者朋友们。

下面，请洛色同志为各位记者朋友介绍有关情况。

市政府副市长洛色：各位记者、媒体朋友们，大家上午好。《拉萨市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）获得国务院批复，标志着拉萨市全面进入“多规合一”国土空间规划时期，开启了国土空间治理现代化新征程。下面，我从编制背景、主要内容和亮点特色三个方面向大家介绍《规划》有关情况。

一、《规划》编制背景

2019年5月，党中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，对国土空间规划体系建设和规划编制作出明确部署。2022年10月，党中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，明确了全国国土空间开发保护的总体要求和顶层设计。2024年4月，国务院批复《西藏自治区国土空间规划（2021-2035年）》，明确了西藏自治区国土空间开发保护的总体格局和要求。

拉萨市委、市政府全面贯彻党中央、国务院重大决策部署，在自然资源部和自然资源厅的指导支持下，组织编制了本《规划》。《规划》历经多轮修改完善，分别通过市政府常务会议、市委常委会会议、市人大常委会会议、拉规委主任办公会议和自治区政府常务会议审议后，由自治区人民政府上报国务院，最终于2025年1月15日获得国务院批复。《规划》科学构建拉萨市全域国土空间保护和开发格局，谋划新时代拉萨市高质量发展新蓝图，为建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新拉萨筑牢发展根基。

二、《规划》主要内容

根据国务院批复文件，规划内容主要包括以下四个方面：

一是明确城市性质和核心功能定位。《规划》确定拉萨是西藏自治区首府、国家历史文化名城、全国性综合交通枢纽城市。《规划》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，促进人与自然和谐共生，发挥具有雪域高原特色的国际旅游目的地等功能，奋力谱写中国式现代化拉萨篇章。

二是筑牢安全发展的空间基础。《规划》坚持底线思维，基于我市空间资源禀赋，结合资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，统筹划定三条控制线。《规划》明确到2035年，拉萨市耕地保有量不低于76.61万亩，其中永久基本农田保护任务不低于54.92万亩；划定生态保护红线9674.59平方千米；城镇开发边界面积控制在230.55平方千米。同时，明确自然灾害风险重点防控区域，划定洪涝、地震等风险控制线以及绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线，落实战略性矿产资源等安全保障空间。

三是构建国土空间总体格局。《规划》坚持系统思维，基于我市自然地理格局，以三条控制线和主体功能区为基础，形成“两屏护一脉，三带聚一心”的国土空间开发保护总体格局。保护“一廊两区”的高原特色农牧业生产空间格局，实施耕地“三位一体”保护，打造新时代西藏自治区腹心地区高品质特色化农业空间。守护“两屏六廊多片”的生态格局，建立以自然保护地为主体的山水林田湖草沙冰系统保护体系，保护市域范围内多元多样的自然地貌和生物种群。构建“一心三城四门相映”的市域城镇发展空间结构，推动城镇建设空间的高质量协同发展。

四是系统优化国土空间开发保护格局。《规划》在市域层面上，构建区域协调、城乡融合的城镇体系，促进拉萨河南部地区功能集聚和紧凑布局，辐射带动县城、小城镇发展；保护青藏高原生态，筑牢念青唐古拉山和郭喀拉日居山高原生态屏障，加强全域生态保护修复，整体提升拉萨河、拉鲁湿地、纳木错等河流湖泊生态系统的质量和稳定性；拓展高原特色农牧业生产空间，保障高原现代农业的空间需求；支持航空、铁路、公路基础设施建设，完善多向联通、多式联运的对外对内通道；统筹水利、能源、环境、通信、国防等基础设施空间，加快建设国家清洁能源基地，积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，优化防灾减灾救灾区域布局，提高国土空间安全韧性；统筹安排城乡公共服务设施布局，完善 “市-县-乡（镇）”三级公共服务体系，提升城乡基本功能，增强公共服务的均衡性和可及性，完善城乡生活圈。

《规划》在中心城区层面上，系统布局蓝绿开放空间，重点保障公共滨水空间营造和郊野段山水绿廊建设，营造更加宜业宜居宜乐宜游的人民城市；严格开发强度管控，提高土地节约集约利用水平，统筹地上地下开发，大力实施城市更新，有序实施土地综合整治；彰显城乡自然与文化特色，强化布达拉宫历史建筑群世界文化遗产和自然遗产空间保护机制。

三、《规划》亮点特色

按照国家统一部署，本轮《规划》结合拉萨实际，以国家重大战略和自治区党委政府、市委市政府的部署为导向，强化国土空间规划的基础性作用，反映了拉萨市发展的新方向、新要求，具有以下亮点特色：

一是深入贯彻“多规合一”理念。《规划》是拉萨市首部国土空间总体规划，实现了主体功能区、城乡规划、土地利用规划等空间规划的有机融合，实现“一张蓝图”谋发展、管到底。

二是坚持在保护中发展。《规划》以拉萨自然地理格局和资源环境承载力为基础，合理划定“三条控制线”和“城市四线”，在严格底线管控的思路上，优化城市蓝绿空间，保护历史文化资源和特色自然景观，打造独具特色的魅力城市；围绕“具有雪域高原特色的国际旅游目的地”的核心功能定位，完善旅游基础设施，支持文旅项目融合，为旅游发展预留用地空间，加强特色项目、高端项目、精品项目的空间保障。

三是坚持以人民为中心。《规划》聚焦老百姓密切相关的教育、医疗、养老、体育等公共服务设施需求，构建切合拉萨实际的公共服务设施和基础设施体系，通过优化空间资源配置不断补齐公共服务设施短板，完善城市功能布局，为塑造高品质生活提供空间指引，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

四是注重刚性与弹性相结合。《规划》深化细化国家主体功能区战略，市域层面划分6类国土空间规划一级分区，中心城区规划分区细化至二级规划分区和优化用地结构。各类规划分区鼓励土地混合使用，提高用地复合性。分规划层级明确实施和管控要求，《规划》提出中心城区具体地块的土地使用性质、开发强度、用地边界和用地兼容等用途管制要求在下层级规划中确定。《规划》建立弹性引导，提出应对重点项目、重大卫生公共事件及发展中的不确定性，运用指标预留、空间预留、功能预控等多种手段，建立规划“留白”弹性机制。

接下来，我们将切实抓好《规划》的组织实施，也真诚希望广大媒体朋友加大对《规划》的宣传解读，营造《规划》实施的良好氛围。我就介绍到这里，谢谢大家！

赵有鹏：谢谢洛色同志副市长的介绍。下面进入记者提问环节，请各位记者就自己关心关注的问题进行提问。提问请举手示意，提问时请报所属新闻机构。          

新华社记者：请问从自治区的角度，如何从更高的站位、更广的视野谋划拉萨市的城市发展，更好发挥拉萨市在全区腹心地区的核心地位和辐射引领作用？谢谢。

胡万宝：谢谢新华社记者朋友的提问。《规划》的批复实施是新时期下我区国土空间规划体系基本构建的重要标志性成果，是一定时期内拉萨市空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是编制县级及以下总体规划和详细规划的基本依据，是相关专项规划的基础。

拉萨作为首府城市，自然资源厅一直高度重视和支持拉萨规划建设发展，《西藏自治区国土空间规划》明确拉萨作为全区腹心地区的核心地位，强化拉萨首府城市功能，突出拉萨中心城市引领辐射作用。自然资源厅将按照国务院批复要求，继续支持提升拉萨首府城市功能，建设国家历史文化名城、全国性综合交通枢纽城市和具有雪域高原特色的国际旅游目的地。

一是加快构建国土空间规划体系。依据国家和自治区关于建立国土空间规划体系并监督实施的相关要求，有序推进乡镇级国土空间规划和详细规划编制，统筹推进各相关行业部门专项规划编制，加强重点地区城市设计和风貌管控，将相关内容及时统筹纳入详细规划和国土空间规划“一张图”系统。

二是深化区域协同。深度融入共建“一带一路”，加强对接成渝地区双城经济圈，有力服务边境地区建设，落实推进拉萨-山南核心城市群建设的空间部署，系统推进与山南市在空间布局、基础设施、产业发展、公共服务、生态建设五个方面一体化发展，重点保障发挥联通作用的铁路、高等级公路、国省道等各类交通基础设施的空间需求，统筹重大基础设施的规划布局，沿路沿线预留点状发展空间。

三是坚持节约集约发展。严格开发强度管控，规范城镇开发边界管理，支持拉萨通过管控总量、盘活存量、做精增量、扩大流量等手段高效集约布局城镇空间。切实转变发展方式，深化存量时代国土空间规划编制实施，分区分类推进存量空间盘活，有序推进土地综合整治。统筹地上地下空间开发利用，引导土地复合利用，提高土地节约集约利用水平，促进城市内涵式集约化发展。

希望拉萨市全面贯彻党的二十届三中全会精神，深入实施国务院批准的拉萨市国土空间总体规划，以更高站位、更广视野谋划拉萨发展，以更强决心、更大力度在国土空间规划、建设、治理全方位积极探索、树立标杆，为拉萨高质量发展提供高品质的空间支撑。谢谢。

拉萨市融媒体记者：请问《规划》提出建设“具有雪域高原特色的国际旅游目的地”和构建“一心三城四门相映”的市域城镇空间新格局，有什么安排和考虑？谢谢！

贾志杰：谢谢这位记者朋友的提问。国务院批复明确拉萨核心功能定位是“具有雪域高原特色的国际旅游目的地”，围绕核心功能定位，《规划》进行了系统地安排和部署。

一是保护独具特色的高原生态。《规划》将整合优化后的自然保护地，生态功能极重要、生态极脆弱区域，以及具有潜在重要生态价值的生态空间划入生态保护红线，提出保护与管控要求；实施拉萨河河谷、念青唐古拉山、水源涵养生态区等重点区域生态保护修复；系统推进南北山绿化和水系治理提升，构建山环水潆的蓝绿空间网络，引导自然山水与城市空间融合发展，串联城市蓝绿空间，建设独具特色的高原“水文化、绿文化”城市。

二是全面提升城市能级。以“强中心”战略为引领，做大做强拉萨市区域核心能级，全面提升首府城市功能与要素支撑能力，统筹安排城镇开发边界内各类用地，鼓励土地节约集约与复合高效利用，盘活低效用地，适度超前布局交通、水利、能源等重要基础设施，提高城市综合实力，提升地区经济和人口承载力；持续优化空间布局，促进人口、用地、产业、资金等各类要素适度有序向拉萨市中心城区集聚；实施“老城保护焕新、新城集聚提升”的空间发展策略，拉开城市框架，强化产城融合，增强中心城区行政功能、经济功能、文化功能、交通物流枢纽功能。

三是强化历史文化保护。加强世界级历史文化遗产、历史文化街区、历史建筑、红色革命遗址、风景名胜区等历史文化空间和自然景观要素的整体保护与利用，发挥拉萨市资源禀赋优势，彰显拉萨市的自然和文化魅力；加强对八廓历史文化街区及拉萨布达拉宫历史建筑群周边地区建筑高度、体量、色彩和景观视廊等空间要素的管控引导，构建文化资源、自然资源、景观资源整体保护的空间体系，塑造具有雪域高原和浓郁地域特色的城市特色风貌。

第二个关于《规划》提出“一心三城四门相映”的市域城镇空间新格局，总体上是以三条控制线和主体功能区格局为基础，强化拉萨市中心城区的极核带动作用，打造市域四个门户，沿拉萨河串联主要乡（镇），促进中心城区与曲水县、林周县的融合发展。

强化“一心”集聚。以城关区、堆龙德庆区和经开区、高新区、综合保税区、文创园区四个功能区为城市核心，集聚人口、产业、公共服务等优势资源，提升城市能级与发展带动能力。促进“三城”联动。推动达孜区、林周县、曲水县与城市核心联动发展，依托基础设施衔接与协同布局，加快产业互动协作，建设以拉萨河河谷地带为空间纽带的城乡活力长廊。擦亮“四门”门户。打造东向墨竹工卡县、南向曲水县、西向尼木县、北向当雄县四大开放门户，补齐县城短板弱项，完善城镇服务体系，拓展对外通道建设，充分发挥产业资源优势，形成分工明确、特色鲜明的县级城镇网络。

《规划》提出的市域城镇空间新格局，体现了拉萨经济社会发展特点、空间结构特色，兼顾了生态安全、集约高效和地域优势，有助于拉萨现状单中心格局逐步向多中心、网络化、组团式、集约型国土空间开发保护格局转变。谢谢！

西藏日报：请问《规划》明确了拉萨未来城市的空间发展蓝图，在下一步实施方面，有哪些举措？谢谢！

赵旭阳：谢谢这位记者朋友的提问。国务院批复要求“做好规划实施保障”工作，为确保规划蓝图变成美好现实，我们将在自治区党委政府、市委市政府和区自然资源厅的领导和指导下，全力做好本轮《规划》的实施工作。 

一是切实维护规划的权威性和严肃性。我们将严格落实“三区三线”、历史文化保护线、城市“四线”等控制线要求，把控制指标和边界底线管控有机结合，加强总量管控、强化用途管制。《规划》内容必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改。

二是健全规划传导落实机制。我们将以实施《规划》为抓手，强化国土空间总体规划的传导落实，特别是加强对详细规划和相关专项规划的传导。积极有序推进全市详细规划编制，协同各相关部门推进专项规划的编制工作，逐步构建市、县、乡镇三级和总规、详规、专项规划三类的全域覆盖、分层管理、分类指导的国土空间规划体系。同时，按照定期体检和五年一评估的要求，对规划实施情况开展监测评估预警，加快推进总体规划近期实施规划和土地利用年度计划的编制工作。

三是积极推进国土空间数字化治理体系建设。我们将不断完善国土空间规划“一张图”实施监督系统，统筹各类专项领域规划的空间需求，破解空间使用的矛盾冲突。强化规划监督、执法与问责联动，实现各级各类规划编制、审批、修改、实施、监管全过程在线管理，逐步构建涵盖全业务、全周期、全链条的国土空间智慧化治理体系，不断提高我市国土空间治理能力现代化水平。谢谢！

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