拉萨市以生态环境分区管控为基石，筑牢高原生态安全屏障

案例地点：西藏自治区拉萨市

应用方向：严守生态保护红线，维护生态安全格局

一、案例概况

拉萨市位于西藏自治区中南部，雅鲁藏布江支流拉萨河中游河谷平原，是西藏自治区首府，也是国务院首批公布的24个历史文化名城之一，素有“高原明珠”“雪域圣城”之美誉。

拉萨市生态区位极为特殊。全市拥有国家级自然保护区2个——雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区、拉鲁湿地国家级自然保护区；国家级森林公园2个——热振国家森林公园、尼木国家森林公园。此外，拉萨河穿城而过，拉鲁湿地被誉为“城市之肺”，是典型的高原湿地生态系统，丰富的水系、湿地、草原和高山冰川资源，构成了青藏高原重要的生态安全屏障。

 然而，作为首府城市，拉萨同时面临着城镇化加速、产业集聚发展与生态保护之间的现实矛盾。如何在保障经济社会发展的同时，牢牢守住生态保护红线、维护高原生态安全格局，成为拉萨市必须答好的时代命题。为此，拉萨市坚持以生态环境分区管控为基石，通过科学划定管控单元、严格环境准入、强化动态监管，探索出一条具有高原特色的生态保护与高质量发展协同之路。

二、亮点做法

（一）以分区管控定格局，构建全域生态安全格局

拉萨市以生态环境分区管控体系为核心，结合第三次国土调查和生态保护红线评估调整成果，对全市国土空间进行系统化、精细化的管控分区划定。

一是将雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区、拉鲁湿地国家级自然保护区等重要生态空间整体划入优先保护单元，实施最严格的管控措施。优先保护单元内禁止新建、扩建对生态环境有重大影响的建设项目，严格控制人为活动对生态空间的干扰。

二是统筹考虑拉萨河流域水系连通性、湿地生态功能完整性以及高山草甸生态脆弱性，将重要水源涵养区、生物多样性保护区、水土保持功能区等一并纳入优先保护范围。通过系统划定，拉萨市优先保护单元面积占全市国土面积比例超过45%，实现了重点生态空间应保尽保。

三是建立优先保护单元动态更新机制，结合生态保护红线监测评估结果定期校核边界，确保管控精度与时效性，让生态保护红线从“纸上”落到“地上”。

         图1 拉鲁湿地国家级自然保护区

（二）以分区管控优规划，科学优化产业布局

拉萨市以拉萨高新技术产业开发区、拉萨经济技术开发区、西藏文化旅游创业园区为重点布局产业发展的“三大功能区”。自2021年《拉萨市“三线一单”生态环境分区管控实施意见》发布实施以来，高新区、经开区、文创园先后编制了规划环境影响报告书并通过了规划环评的审查。

生态环境分区管控在与产业园区规划环评相结合的过程中主要发挥了以下两个方面的作用：一是严格空间管控，优化产业布局。以生态环境质量改善为核心，做好与自治区、拉萨市国土空间规划和区域生态环境分区管控方案的协调衔接，进一步明确环境保护目标并强化环境准入清单管理要求。二是严守环境质量底线，强化污染物排放管控。根据国家和西藏自治区关于大气、水、土壤污染防治及区域生态环境分区管控方案要求，结合区域资源环境承载能力，确保产业园区污染物达标排放。

在此背景下，拉萨高新技术产业开发区批准升级为国家级高新技术产业开发区，拉萨经济技术开发区入选国家级绿色工业园区，西藏文化旅游创业园区获批国家级文化产业示范园区，首府城市的引领辐射带动作用持续提升。

（三）以分区管控强监管，精准破解突出难题

坚持问题导向，拉萨市对优先保护单元内现存的环境问题进行拉网式排查，建立“问题发现—台账管理—整改销号”的闭环工作机制。

针对历史遗留的违法违规建设项目，依法依规实施限期清退。例如，达孜区某项目，违规占用雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区420平方米，且涉及生态保护红线。拉萨市通过拆除整治行动，有效恢复了保护区地形地貌的完整性，消除了对黑颈鹤栖息地的人为干扰，为珍稀物种生存繁衍提供了安全环境。

针对保护区内分散居民点可能产生的生活污染和生态扰动，管控要求明确提出引导人口有序向区外搬迁集聚，逐步降低核心生态区的人为承载压力。例如，对拉鲁湿地国家级自然保护区内的原居民进行整体搬迁，对原居住地进行生态恢复。

    图2 雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区

（四）以分区管控严准入，构建长效防控体系

严格落实《西藏自治区自然资源厅关于建设项目用地预审与选址意见书办理有关事宜的通知》（藏自然资发〔2024〕63）要求，加强生态环境分区管控与国土空间用地预审联动，将建设用地生态环境分区管控选址意见纳入自然资源部门建设用地预审许可程序，涉及土地利用的建设项目在申请建设用地预审前，需开展生态环境分区管控分析，并由生态环境部门出具生态环境分区管控选址意见。2026年，已开展390余个建设项目的生态环境分区管控选址分析。

 三、应用成效

通过生态环境分区管控的深入实施，拉萨市在生态保护与绿色发展方面取得了显著成效。生态保护红线刚性约束全面落地，优先保护单元内违法违规建设项目实现动态清零，雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区和拉鲁湿地国家级自然保护区的生态系统完整性得到有效维护，湿地面积保持稳定，水质持续改善，2025年拉萨荣获“国际湿地城市”认证，成为西藏首个“国际湿地城市”。生物多样性保护成效显著，黑颈鹤等珍稀物种栖息地得到有效保护，拉萨越冬黑颈鹤数量约有4000余只，占全球总数的20%，越冬种群数量保持稳定增长，高原特有生物群落日趋丰富完善。与此同时，绿色发展动能加速释放，全市累计创建多家国家级绿色工厂和绿色工业园区，绿色产业增加值占地区生产总值比重显著提升，实现了生态保护与经济发展的良性互动。此外，环评审批效率大幅提升，企业满意度保持高位，严格的生态准入倒逼产业绿色转型，吸引了更多符合低碳要求的优质项目落地，初步形成了高水平保护与高质量发展互促共进的良性循环。

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